El plan como apuesta programada: Matus, Mintzberg y el Plan de Desarrollo Institucional

Hay un tipo de documento que abunda en las instituciones públicas y que casi nadie lee dos veces: el plan que declara todo y no compromete nada. Tiene misión, visión y valores; tiene ejes, líneas y actividades; tiene verbos generosos como fortalecer, promover, consolidar y potenciar. Lo que no tiene es un solo enunciado que pueda resultar falso dentro de cuatro o diez años. Es un documento que no puede fracasar, y por eso mismo no puede orientar a nadie.

La pregunta que motiva este escrito es sencilla: ¿qué debería ser, entonces, un Plan de Desarrollo Institucional? Para responderla conviene recurrir a dos autores que parecen hablar desde orillas opuestas. Carlos Matus, el economista chileno que pensó la planificación desde el gobierno y la derrota política, y Henry Mintzberg, el teórico canadiense de las organizaciones que dedicó un libro entero a explicar por qué la planificación estratégica había fracasado.

La tesis que sostengo es que, leídos juntos, ambos conducen a una misma conclusión. Un PDI debe ser el programa verificable de una estrategia ya decidida, escrito por un actor que sabe qué controla y qué no. Ni un manifiesto de aspiraciones ni un ejercicio técnico aislado del poder: una apuesta política que acepta ser medida.

Dos tradiciones que parecen opuestas

Carlos Matus fue ministro en el gobierno de Salvador Allende y estuvo detenido tras el golpe de 1973. De esa experiencia salió una pregunta que atraviesa toda su obra, desde Planificación de situaciones (1980) hasta Política, planificación y gobierno y Adiós, señor presidente (ambos de 1987): ¿por qué los gobiernos que planifican fracasan tan a menudo? Su respuesta fue que la planificación tradicional, a la que llamó normativa, partía de un error de posición. Suponía un planificador ubicado fuera de la realidad, que la observa como un ingeniero observa una máquina, y que puede prescribir el estado deseado como si nadie más tuviera intenciones propias.

Contra eso, Matus propuso la Planificación Estratégica Situacional. Su punto de partida es que quien planifica está dentro de la realidad que quiere cambiar, y que en ella conviven otros actores que también planifican, con otros intereses y otros recursos. La “situación” no es la realidad en sí, sino la realidad explicada por un actor desde su posición. Por eso el plan no es una predicción sino una apuesta: una decisión tomada en condiciones de incertidumbre y de poder compartido. Matus organizó ese razonamiento en cuatro momentos que se repiten sin cesar —el explicativo, el normativo, el estratégico y el táctico-operacional— y lo encuadró en su conocido triángulo de gobierno: el proyecto que se quiere realizar, la capacidad de gobierno para realizarlo y la gobernabilidad del sistema, es decir, la proporción de variables que el actor efectivamente controla.

Henry Mintzberg llegó por otro camino a una crítica igualmente severa. En The Rise and Fall of Strategic Planning (1994) examinó la planificación estratégica corporativa y concluyó que descansaba en tres falacias. La de la predeterminación, que supone que el futuro puede preverse con suficiente precisión. La de la separación, que imagina que quien piensa la estrategia puede estar lejos de quien la ejecuta. Y la de la formalización, que cree que un procedimiento puede producir aquello que en realidad es un acto de síntesis. Para Mintzberg, la planificación es análisis y la estrategia es síntesis, y ningún análisis, por minucioso que sea, genera por sí mismo una síntesis.

De ahí su distinción, formulada antes junto a James Waters, entre estrategias deliberadas y emergentes. Las primeras son las que una organización se propone; las segundas, las que surgen de la acción, como patrones que nadie decidió de antemano pero que terminan definiendo lo que la organización efectivamente hace. La estrategia real es casi siempre una mezcla de ambas. Pero Mintzberg no concluyó que el plan fuera inútil. Le asignó un lugar más modesto y más preciso: programar una estrategia ya formada, comunicarla a la organización y servir como instrumento de control.

Dónde convergen

A primera vista, Matus y Mintzberg discrepan sobre lo esencial. Uno quiere rescatar la planificación y otro parece enterrarla. Uno piensa desde el Estado latinoamericano, en medio del conflicto político; el otro, desde la gran empresa norteamericana y sus departamentos de planificación. Pero si se mira con atención qué rechaza cada uno, el desacuerdo se vuelve mucho menor de lo que parece.

Ambos rechazan la misma figura: la del plan como documento técnico producido lejos del poder y de la acción. Matus lo rechaza porque el planificador no puede situarse fuera del juego social que pretende ordenar. Mintzberg lo rechaza porque la estrategia no nace de un procedimiento sino del juicio de quienes conducen y de lo que la organización aprende haciendo. En los dos casos, el plan pierde su pretensión de ser la fuente de la estrategia y se convierte en el instrumento de un actor que gobierna.

Desde aquí, las dos tradiciones se complementan en lugar de oponerse. Matus aporta lo que Mintzberg da por supuesto: la explicación situacional del problema, la presencia de otros actores, el análisis de lo que se controla y de lo que no. Mintzberg aporta lo que Matus deja en un segundo plano: la conciencia de que buena parte de la estrategia emerge de la práctica, y de que el plan sirve sobre todo para programar, comunicar y controlar aquello que ya fue decidido. Juntos permiten formular con precisión qué debe exigirse a un Plan de Desarrollo Institucional.

Explicar, declarar y elegir

La primera exigencia es explicar antes de proponer. Es lo que Matus llamaba el momento explicativo, y su omisión es el defecto más frecuente de planes institucionales. Un plan que pasa directamente a los ejes y las acciones no dice desde dónde parte, y un plan que no dice desde dónde parte no puede, luego, mostrar cuánto avanzó. Pero el diagnóstico que pide Matus no es un inventario de áreas ni una enumeración de fortalezas y debilidades. Es una explicación de problemas, cada uno descripto con indicadores precisos —lo que él llamaba el vector de descripción del problema— y analizado en sus causas. No basta con decir que las trayectorias estudiantiles son largas: hay que decir cuánto duran realmente las carreras, cuánto se apartan de su duración teórica, qué proporción de estudiantes trabaja y cómo afecta eso su avance.

La segunda exigencia proviene de Mintzberg: declarar de qué estrategia el plan es programa. Si el plan no crea la estrategia, debe decir cuál es la estrategia que baja a la práctica y de dónde proviene. En el caso de una facultad, esa estrategia tiene dos fuentes legítimas. Una es el plan estratégico de la universidad, que fija el marco al que la unidad académica contribuye. La otra es el proyecto de la gestión que conduce la facultad, que expresa sus prioridades políticas. Un PDI que no explicita ninguna de las dos queda flotando: no se sabe a qué responde ni quién responde por él.

La tercera exigencia es elegir. Matus no planificaba por sectores sino por problemas, y dentro de cada problema buscaba los nudos críticos: aquellas causas sobre las que conviene actuar porque su modificación arrastra a las demás, porque están al alcance del actor y porque su abordaje es políticamente oportuno. La consecuencia práctica es incómoda pero ineludible: un plan con tres a cinco prioridades reales vale más que uno con seis ejes en los que todo es indispensable. Elegir implica también postergar, y un plan que no posterga nada no ha elegido.

Gobernar, programar y revisar

La cuarta exigencia es distinguir lo que se gobierna de lo que no. Es la gobernabilidad del triángulo de Matus, y es la que con más frecuencia se ignora en los planes de las unidades académicas. Una facultad controla su normativa interna, la organización de sus áreas y buena parte de su vida académica. No controla los sistemas centrales de la universidad, ni la asignación presupuestaria general, ni los procesos de acreditación, ni los convenios colectivos que regulan la carrera de su personal. Lo que está bajo su control puede programarse como acción. Lo que no lo está debe programarse como negociación, con un interlocutor identificado, una propuesta concreta y un riesgo asumido. Un plan que mezcla ambas cosas sin distinguirlas promete lo que no puede cumplir.

La quinta exigencia es analizar la viabilidad. Para Matus, toda operación debe someterse a una pregunta triple: si es políticamente viable, si cuenta con los recursos necesarios y si la organización tiene la capacidad de llevarla adelante. Eso obliga a preguntar quién apoya y quién resiste cada cambio. Una reforma curricular, por ejemplo, no depende solo de su calidad técnica: depende de los departamentos que deben aceptarla, de los docentes que deben reescribir sus programas y de los estudiantes que transitan entre el plan viejo y el nuevo. Un plan sin análisis de viabilidad no es un plan, sino una expresión de deseos con formato de documento.

La sexta exigencia es programar, y es la función que Mintzberg sí le reconoce al plan sin reservas. Programar significa traducir cada prioridad en metas, indicadores, línea de base, responsables, plazos y costos. En un horizonte de cuatro años, eso exige hitos anuales: qué debe haberse logrado al final de cada año para que el siguiente sea posible. La programación es la parte más técnica del plan y también la más política, porque es la que expone a la gestión al juicio de los demás. Una meta escrita puede no cumplirse, y por eso mismo es un compromiso.

La séptima exigencia es rendir cuentas y revisar. Matus proponía un sistema de petición y rendición de cuentas, en el que cada responsable responde periódicamente por lo que se comprometió a hacer. Mintzberg agrega una advertencia que completa la idea: una parte de la estrategia real emergerá de la práctica, y ningún plan la habrá previsto. El PDI necesita, entonces, revisiones periódicas que no se limiten a medir el cumplimiento de lo previsto, sino que reconozcan lo que surgió sin estar escrito y decidan si incorporarlo o corregirlo. Un plan que no se revisa se convierte en un monumento; uno que se revisa sin metas, en una conversación sin fin.

Lo político y lo técnico

Cabe una objeción. En una universidad pública con cogobierno, el plan es antes que nada un acuerdo: se negocia entre claustros, se vota en órganos colegiados y debe representar a sectores con intereses distintos. ¿No es natural, entonces, que sea amplio, inclusivo y poco preciso? ¿No es la vaguedad el precio del consenso?

La respuesta de Matus sería que esa objeción confunde dos planos que deben distinguirse. La política decide qué se quiere: las prioridades, los valores, lo que se posterga y lo que no. Esa decisión es legítima precisamente porque surge del acuerdo. Pero una vez tomada, la pregunta por el cómo es técnica, y la técnica tiene exigencias que no se negocian: las definiciones deben ser coherentes entre sí, las cifras deben coincidir, los objetivos deben poder verificarse. Un consenso político puede elegir cualquier prioridad; no puede convertir en verificable lo que no lo es.

De ahí se sigue una conclusión que conviene decir sin rodeos: un plan puede ser un buen acuerdo y un mal plan al mismo tiempo. La legitimidad de su origen no subsana los defectos del instrumento. Y hay algo más. La vaguedad no es neutral. Un plan sin metas no protege el consenso; lo vacía, porque nadie podrá saber después si aquello que se acordó se cumplió. La precisión técnica no es enemiga del acuerdo político: es la condición para que ese acuerdo pueda ser exigido.

El caso de una facultad

Estas exigencias se vuelven concretas cuando se piensa en un plan determinado, como el que la Facultad de Ciencias Económicas de la UNRC elabora para el período 2027–2030. El borrador tiene una virtud que muchos planes no tienen: varias de sus acciones están ancladas en hechos verificables, como la adecuación de los planes de estudio al sistema de créditos académicos, la conclusión de la acreditación de Contador Público o la consulta a los graduados de los últimos dos años. Pero, leído con los criterios de Matus y Mintzberg, muestra también dónde debe trabajarse.

El borrador identifica un hecho del entorno que es, quizás, el más importante de todos: la aparición de ofertas académicas privadas en la ciudad. Desde Matus, eso es exactamente lo que el momento explicativo debe tomar en serio, porque introduce a otro actor que también planifica y que compite por los mismos estudiantes. Sin embargo, ninguno de los ejes responde a ese desafío. Lo mismo ocurre con los estudiantes que trabajan, mencionados entre los datos que el diagnóstico debería relevar pero ausentes de las acciones. Un plan que nombra un problema y no lo aborda deja expuesta la distancia entre su explicación y su programa.

Desde Mintzberg, la ausencia más llamativa es la del anclaje estratégico. El PDI no dice a qué líneas del plan estratégico de la universidad contribuye, y por eso no puede mostrar qué parte de la estrategia institucional baja a la facultad. Tampoco distingue, en términos de gobernabilidad, lo que depende de la propia facultad de lo que depende de otros: la unificación de sistemas y accesos requiere a la unidad central de tecnología, el presupuesto por programas debe encajar en la asignación de la universidad y la carrera docente está regulada por convenio. Cada una de esas acciones debería formularse como negociación, no como decisión propia.

Por último, el borrador presenta seis ejes y en casi todos aparece la palabra indispensable. Algunos instrumentos, como el tablero de indicadores o los relevamientos, se repiten en varios ejes sin un responsable único. Aplicar el criterio de los nudos críticos significaría reorganizar el plan en torno a unos pocos problemas centrales —la duración real de las carreras, la competencia en la oferta, la integración de la gestión— y preguntarse, para cada uno, cuál es la causa sobre la que actuar primero. Ese ejercicio no achicaría el plan: lo volvería gobernable.

Cierre

Matus escribió desde la experiencia de gobiernos que fracasaron porque planificaban como si estuvieran solos. Mintzberg, desde la experiencia de organizaciones que fracasaron porque creían que un procedimiento podía pensar por ellas. Ambos llegaron, por caminos distintos, a una idea que debería guiar a cualquiera que redacte un Plan de Desarrollo Institucional: el plan no reemplaza la decisión política ni el juicio de quienes conducen, pero tampoco puede refugiarse en ellos para eludir la precisión.

Un buen PDI es, en definitiva, una apuesta que acepta ser medida. Explica la situación desde la cual parte, declara la estrategia a la que sirve, elige pocos problemas y ataca sus causas, distingue lo que gobierna de lo que debe negociar, examina la viabilidad de lo que propone, programa con metas y responsables, y se revisa sin miedo a descubrir que la realidad tomó otro camino. La política decide el qué; el plan demuestra el cómo; y su honestidad se mide por la claridad con que reconoce el poder que tiene, y el que no tiene, para lograrlo.